Курсовая №3993 Организация управления муниципальными финансами в Российской Федерации
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ 4
1.1. Сущность муниципальных финансов 4
1.2. Финансовая политика муниципального образования 12
1.3. Доходы и расходы бюджетов органов местного самоуправления 16
ГЛАВА 2. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ 22
2.1. Финансовые органы 22
2.2. Органы федерального казначейства 25
2.3. Контрольно-счетные органы 32
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ 34
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 38
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 40
Работа № 3993. Это ОЗНАКОМИТЕЛЬНАЯ ВЕРСИЯ работы, цена оригинала 1000 рублей. Оформлен в программе Microsoft Word.
Оплата. Контакты
ВВЕДЕНИЕ
С 1 января 2013 г. начался очередной этап бюджетного реформирования связанный с изменением статуса организаций получающих бюджетное финансирование. Изменения порядка финансирования и соответствующего статуса бюджетных организаций тесно связаны и с деятельностью направленной на получение дохода. И прежде чем рассмотреть конкретные особенности ведения внебюджетной деятельности необходимо определить как трансформировались учреждения получающие финансирование из различных уровней бюджета.
Современный уровень развития межбюджетных отношений РФ отличают их явная эклектичность сложность и субъективность которые снижают эффективность всей системы властных отношений между центром и регионами между регионом и территориями местных самоуправлений определяют в значительной степени отсутствие сильной и результативной государственной региональной политики.
Целью работы является разработка предложений по модернизации муниципальных финансов.
Для достижения цели перед исследованием поставлены следующие задачи
1 изучить теоретические основы муниципальных финансов
2 выявить особенности функционирования местных бюджетов в условиях местного самоуправления
3 проанализировать порядок формирования и использования средств.
В работе применялись логический и абстрактно-теоретический методы методы системного анализа и статистические методы обработки данных показатели динамики средние и относительные показатели и др..
При написании работы использовалась научная литература по теме исследования экономические словари статистические сборники выпускаемые Тульским областным комитетом статистики нормативно-правовые документы материалы периодической печати.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ
1.1. Сущность муниципальных финансов
С 1 января 2013 г. начался очередной этап бюджетного реформирования связанный с изменением статуса организаций получающих бюджетное финансирование. Изменения порядка финансирования и соответствующего статуса бюджетных организаций тесно связаны и с деятельностью направленной на получение дохода. И прежде чем рассмотреть конкретные особенности ведения внебюджетной деятельности необходимо определить как трансформировались учреждения получающие финансирование из различных уровней бюджета.
Итак вступившие в силу с начала текущего года правовые нормы Феде-рального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных муниципальных учреждений изменили правовой статус бюджетных учреждений. Можно отметить что рассматриваемый нормативный документ направлен в том числе на стимулирование сокращения внутренних издержек и привлечение внебюджетных источников финансирования деятельности. В частности это находит выражение в изменении механизмов финансирования бюджетных организаций т.е. перевод с обычного сметного финансирования на субсидии которые будут выделяться в рамках выполнения ими государственного задания.
В течение полутора лет предусмотрен переход к новой системе финансирования и выбора статуса бюджетных учреждений.
Все учреждения получающие в той или иной части финансирование из бюджетов различных уровней подлежат разделению на казенные бюджетные автономные.ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ 4
1.1. Сущность муниципальных финансов 4
1.2. Финансовая политика муниципального образования 12
1.3. Доходы и расходы бюджетов органов местного самоуправления 16
ГЛАВА 2. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ 22
2.1. Финансовые органы 22
2.2. Органы федерального казначейства 25
2.3. Контрольносчетные органы 32
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ 34
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 38
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 40
ВВЕДЕНИЕ
С 1 января 2013 г. начался очередной этап бюджетного реформирования связанный с изменением статуса организаций получающих бюджетное финансирование. Изменения порядка финансирования и соответствующего статуса бюджетных организаций тесно связаны и с деятельностью направленной на получение дохода. И прежде чем рассмотреть конкретные особенности ведения внебюджетной деятельности необходимо определить как трансформировались учреждения получающие финансирование из различных уровней бюджета.
Современный уровень развития межбюджетных отношений РФ отличают их явная эклектичность сложность и субъективность которые снижают эффективность всей системы властных отношений между центром и регионами между регионом и территориями местных самоуправлений определяют в значительной степени отсутствие сильной и результативной государственной региональной политики.
Целью работы является разработка предложений по модернизации муниципальных финансов.
Для достижения цели перед исследованием поставлены следующие задачи
1 изучить теоретические основы муниципальных финансов
2 выявить особенности функционирования местных бюджетов в условиях местного самоуправления
3 проанализировать порядок формирования и использования средств.
В работе применялись логический и абстрактнотеоретический методы методы системного анализа и статистические методы обработки данных показатели динамики средние и относительные показатели и др..
При написании работы использовалась научная литература по теме исследования экономические словари статистические сборники выпускаемые Тульским областным комитетом статистики нормативноправовые документы материалы периодической печати.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ
1.1. Сущность муниципальных финансов
С 1 января 2013 г. начался очередной этап бюджетного реформирования связанный с изменением статуса организаций получающих бюджетное финансирование. Изменения порядка финансирования и соответствующего статуса бюджетных организаций тесно связаны и с деятельностью направленной на получение дохода. И прежде чем рассмотреть конкретные особенности ведения внебюджетной деятельности необходимо определить как трансформировались учреждения получающие финансирование из различных уровней бюджета.
Итак вступившие в силу с начала текущего года правовые нормы Федерального закона от 08.05.2010 N 83ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных муниципальных учреждений изменили правовой статус бюджетных учреждений. Можно отметить что рассматриваемый нормативный документ направлен в том числе на стимулирование сокращения внутренних издержек и привлечение внебюджетных источников финансирования деятельности. В частности это находит выражение в изменении механизмов финансирования бюджетных организаций т.е. перевод с обычного сметного финансирования на субсидии которые будут выделяться в рамках выполнения ими государственного задания.
В течение полутора лет предусмотрен переход к новой системе финансирования и выбора статуса бюджетных учреждений.
Все учреждения получающие в той или иной части финансирование из бюджетов различных уровней подлежат разделению на казенные бюджетные автономные.
Выделим основные моменты касающиеся вновь создаваемых учреждений.
1. Понятие казенного учреждения закреплено в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Казенное учреждение представляет собой государственное муниципальное учреждение осуществляющее оказание государственных муниципальных услуг выполнение работ и или исполнение государственных муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти государственных органов или органов местного самоуправления финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. При этом операции с бюджетными средствами производятся через лицевые счета открываемые в органах Федерального казначейства .
Что касается приносящей доход деятельности то п. 3 ст. 161 БК РФ предусмотрено право казенного учреждения осуществлять такую деятельность но только в случае если это закреплено в учредительном документе.
Таким образом вся деятельность казенного учреждения основана на нормах бюджетного законодательства.
Что касается налогообложения то и здесь имеются новации и изменения внесенные Законом N 83ФЗ в налоговое законодательство.
Доходы полученные казенными учреждениями от оказания платных услуг подлежат поступлению в бюджет. Следовательно для целей исчисления налога на прибыль такие доходы не включаются в налоговую базу . При этом казенное учреждение не может применять упрощенную систему налогообложения .
Налог на добавленную стоимость исчисляется и уплачивается в соответствии с гл. 21 НК РФ. В случае сдачи в аренду имущества федеральное имущество субъектов РФ муниципальное имущество НДС уплачивается арендатором .
2. Деятельность бюджетных учреждений регламентируется Федеральным законом от 12.01.1996 N 7ФЗ О некоммерческих организациях.
Так на основании п. 1 ст. 9.2 Закона N 7ФЗ бюджетным учреждением признается некоммерческая организация созданная Российской Федерацией субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти государственных органов или органов местного самоуправления в сферах науки социальной защиты здравоохранения культуры социальной защиты занятости населения физической культуры и спорта а также в иных сферах.
Деятельность бюджетного учреждения финансируется за счет субсидий выделяемых из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации через лицевые счета открываемые в органах Федерального казначейства .
Как и казенное бюджетное учреждение имеет право осуществлять деятельность приносящую доход сверх установленного государственного муниципального задания предусмотренную его учредительным документом .
При осуществлении деятельности приносящей доход бюджетное учреждение исчисляет и уплачивает налог на прибыль в соответствии с требованиями гл. 25 НК РФ. При этом получаемое финансирование в виде субсидий в целях налогообложения прибыли не учитывается .
Кроме того установлен запрет на применение упрощенной системы налогообложения .
Что касается налога на добавленную стоимость то никаких особенностей для бюджетных учреждений гл. 21 НК РФ не предусмотрено в том числе и при сдаче в аренду имущества. Поэтому когда бюджетное учреждение выступает в качестве арендодателя оно самостоятельно уплачивает налог в бюджет.
3. Автономные учреждения осуществляют свою деятельность на основании норм Федерального закона от 03.11.2006 N 174ФЗ Об автономных учреждениях.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация созданная Российской Федерацией субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти полномочий органов местного самоуправления в сферах науки социальной защиты здравоохранения культуры социальной защиты занятости населения физической культуры и спорта а также в иных сферах в случаях установленных федеральными законами .
Финансирование автономного учреждения осуществляется в виде бюджетных субсидий . При этом автономные учреждения вправе открывать счета как в кредитных организациях так и в органах Федерального казначейства .
Автономные учреждения также наделены правом осуществлять деятельность приносящую доход при условии упоминания об этом в учредительных документах . При этом формирование налоговой базы как по налогу на прибыль так и по НДС осуществляется в общем порядке предусмотренном налоговым законодательством аналогично бюджетным учреждениям.
Необходимо отметить что значительные изменения произошли в порядке ведения бюджетного учета.
С 01.01.2013 вступили в силу Единый план счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти государственных органов органов местного самоуправления органов управления государственных внебюджетных фондов государственных академий наук государственных муниципальных учреждений и Инструкция по его применению утвержденные Приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н.
В соответствии с требованиями п. 21 Инструкции N 157н на основе Единого плана счетов разработаны и утверждены планы счетов бухгалтерского учета и инструкции по их применению для учреждений в зависимости от принятого ими правового статуса. В настоящее время действуют следующие документы
План счетов бюджетного учета и Инструкция по его применению утвержденные Приказом Минфина России от 06.12.2010 N 162н. Документ подлежит применению казенными учреждениями а также бюджетными учреждениями в отношении которых федеральными органами исполнительной власти субъектами Российской Федерации органами местного самоуправления не принято решение о предоставлении им субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ
План счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений и Инструкция по его применению утвержденные Приказом Минфина России от 16.12.2010 N 174н применяются бюджетными учреждениями
План счетов бухгалтерского учета автономных учреждений и Инструкция по его применению утвержденные Приказом Минфина России от 23.12.2010 N 183н соответственно применяются автономными учреждениями.
Приносящая доход деятельность осуществляется на основании генерального разрешения главного распорядителя распорядителя бюджетных средств. Генеральное разрешение выдается в порядке предусмотренном Приказом Минфина России от 01.09.2008 N 88н О порядке осуществления федеральными казенными учреждениями операций со средствами полученными от приносящей доход деятельности. При этом в генеральном разрешении должны раскрываться источники социальной защиты дополнительных средств и направления их использования.
Следует отметить что генеральное разрешение применяется как казенными так и бюджетными учреждениями. Они осуществляют операции с денежными средствами полученными от предпринимательской деятельности в соответствии со сметой доходов и расходов. На автономные учреждения указанные требования генеральное разрешение смета доходов и расходов законодательством не распространяются однако такой вид деятельности должен быть закреплен в учредительных документах.
В 2012 г. в соответствии с Приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н О требованиях к плану финансовохозяйственной деятельности государственного муниципального учреждения далее Приказ N 81н бюджетные и автономные учреждения вместо сметы будут обязаны составлять план финансовохозяйственной деятельности.
В Письме Минфина России от 28.04.2013 N 0203101603 высказывается мнение о возможности использовать бюджетными учреждениями в 2013 г. в качестве планового документ аналогичный плану финансовохозяйственной деятельности утвержденный органом осуществляющим функции и полномочия учредителя в соответствии с требованиями установленными Приказом N 81н. В случае предоставления бюджетному учреждению субсидии на иные цели для санкционирования целевых расходов возможно использовать документ аналогичный Сведениям об операциях с целевыми субсидиями предоставленными государственному муниципальному учреждению по форме утвержденной Приказом N 81н.
Данное мнение основано на том что согласно пп. 6 п. 3.3 ст. 32 Закона N 7ФЗ орган государственной власти орган местного самоуправления осуществляющий функции и полномочия учредителя в отношении бюджетного и автономного учреждения определяет порядок составления и утверждения плана финансовохозяйственной деятельности соответствующего учреждения на основании требований установленных Министерством финансов Российской Федерации. При этом учитывая что срок вступления в силу п. 3.3 ст. 32 Закона N 7ФЗ в целях реализации которого разработан Приказ N 81н установлен с 1 января 2012 г. Приказ N 81н вступит в силу также с 1 января 2012 г.
Вместе с тем отдельные бюджетные учреждения переведенные на новый порядок финансового обеспечения их деятельности по оказанию государственных муниципальных услуг выполнению работ до 1 января 2012 г. не могут использовать бюджетную смету.
В числе серьезных препятствий на пути экономических реформ часто называется состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации. Действующая система взаимоотношений бюджетов разных уровней в стране не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики направленной на реализацию стратегии устойчивого экономического роста.
Отношения между органами власти и соответственно бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административнотерриториальным делением однако складываются они на разных основах принципах. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.
Важной функцией бюджета государственных финансов в целом как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание перераспределение доходов между группами граждан в пользу попавших в зону объективных социальных рисков болезнь старость безработица бедность и т.д. и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран так и государств с федеративным устройством однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются [6 с. 126].
Бюджетное регулирование представляет комплекс механизмов регулирования бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Главные формы регулирования – достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.
Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемами обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали федеральный бюджет – субфедеральные бюджеты местные бюджеты. В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному уровню власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.
Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Необходимо чтобы оно сочеталось с горизонтальной сбалансированностью бюджетов под которой понимается устранения несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня по горизонтали вызванное объективными причинами. Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территорий проживания ее особых инфраструктурных климатических и других объективных факторах. Они обусловлены большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов уровнях затрат и в дифференциации бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждого из социальных стандартов гарантированных государством оказывают рыночные процессы неустойчивое экономическое развитие процессы приватизации сопровождающиеся массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социальнобытовой сферы а также собственная позиция региона по отношению к рыночным изменениям [15 с. 163].
Крайне важным является обеспечение финансовой стабильности и создание благоприятных условий на всей территории государства а не только в его отдельных регионах. Последнее предполагает совершенствование процедурных сторон взаимоотношений федерации регионов и муниципальных образований а также более четкое законодательство закрепляющее разграничение доходных полномочий и расходных обязательств.
Разделение властных полномочий государственных органов может существенно повлиять на совокупный размер бюджетных средств и создать дополнительные стимулы роста доходной базы бюджетов различных уровней. Отличительной чертой российской системы межбюджетных отношений стало несоответствие между децентрализацией бюджетных расходов и централизацией бюджетноналоговых полномочий что усугубилось субъективностью формирования финансовых отношений центра с регионами а также непрозрачностью многих региональных и местных бюджетов [6 с. 147].
1.2. Финансовая политика муниципального образования
Ввиду высокой динамичности межбюджетных отношений и влияния субъективных факторов управление системой региональных бюджетов должно базироваться на анализе полной и достоверной официальной статистики по региональным различиям в движении финансовых ресурсов и каналам их перераспределения.
Сложный характер влияния финансовых взаимоотношений различных уровней власти на экономику государства делает крайне важной задачу создания комплексной системы управления межбюджетными отношениями.
Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества. Местные финансы в совокупности составляют значительную часть экономической основы местного самоуправления его хозяйства [12 с. 230]. Бюджет как экономическая категория выражает основную содержательную составляющую часть государственных финансов. С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата армии осуществления социальных мероприятий реализации экономических задач то есть для выполнения возложенных на него функций.
Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение «бюджетная система основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета бюджетов субъектов федерации местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» [2 ст. 6]. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы её построения.
Бюджетная система России как федеративного государства состоит из трёх уровней
первый уровень федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов
второй уровень бюджеты субъектов РФ 89 бюджетов 21 республиканский бюджет 55 краевых и областных бюджетов 10 окружных бюджетов автономных округов бюджет автономной Еврейской области городские бюджеты Москвы и СанктПетербурга и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов
третий и четвертый уровни местные бюджеты около 29 тысяч городских районных поселковых и сельских бюджетов.
Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюджет. Консолидированный бюджет определяется Бюджетным кодексом как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории [2 ст.6].
Консолидированный бюджет РФ – это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты всех субъектов федерации. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или страны в целом они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.
Бюджетным кодексом РФ в гл. 5 законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации
единства бюджетной системы Российской Федерации
разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
самостоятельности бюджетов
полноты отражения доходов и расходов бюджетов бюджетов государственных внебюджетных фондов
сбалансированности бюджета
эффективности и экономности использования бюджетных средств
общего совокупного покрытия расходов бюджетов
гласности
достоверности бюджета
адресности и целевого характера бюджетных средств.
Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы денежной системы форм бюджетной документации единство принципов бюджетного процесса санкций за нарушения бюджетного законодательства а также единый порядок финансирования расходов бюджета единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета бюджетов субъектов РФ местных бюджетов.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов полностью или частично и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ ее субъектов органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов означает
право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс
наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня
законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов
право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов
недопустимость изъятия доходов дополнительно полученных при исполнении законов решений о бюджете сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов
недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов возникших в ходе исполнения законов о бюджете за исключением установленных законом случаев.
Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов бюджетов государственных внебюджетных фондов означает что все доходы и расходы бюджетов внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств средств внебюджетных фондов аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
Принцип сбалансированности бюджета означает что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего совокупного покрытия расходов означает что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета за исключением целевых бюджетных фондов а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня.
Принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов отчетов об их исполнении полноту информации о ходе исполнения бюджетов доступность иных сведений обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов в том числе по вопросам вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социальноэкономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
1.3. Доходы и расходы бюджетов органов местного самоуправления
Прогнозирование и планирование поступлений налогов и сборов является одной из действенных управленческих функций государства в условиях экономики рыночного типа. Данные вопросы в России приобретают актуальность в связи с необходимостью совершенствования налогового процесса осуществления его различных направлений на основе единых методологических подходов. Определенным вкладом в создание методологических основ планирования налоговых поступлений в бюджетную систему явились следующие публикации [15]. Вместе с тем существует необходимость дальнейшей разработки данной темы как в теоретическом так и прикладном аспектах. Основными из которых на наш взгляд являются применение современных методов оценки налогового потенциала более полное использование для целей планирования аналитической информации в налоговой сфере совершенствование структуры и состава показателей налоговых паспортов регионов улучшение организации процесса планирования налоговых поступлений.
Разработка планов поступления налогов и сборов должна соответствовать определенным требованиям принципам накладывающим отпечаток на все аспекты процесса планирования организацию информационное обеспечение используемые методы и методики рис. 1.
Рис. 1. Методы прогнозирования и планирования в бюджетном процессе
К неформализованным методам относится метод прямого счета налоговых поступлений. Разработанные на его основе методики расчетов налоговых поступлений отражают механизм исчисления налоговых платежей предполагающий прогнозирование налоговой базы по всем налогам и сборам. В случае действия по одному налогу нескольких ставок прогноз налоговых баз осуществляется в разрезе видов налоговых ставок. Для реализации данного метода используются материалы налоговых паспортов регионов где как правило содержится раздел Основные показатели налоговой базы по администрируемым налогам.
Исчисленные суммы налоговых баз нуждаются в корректировке с учетом уровня собираемости выпадения налоговых доходов в результате изменений законодательства о налогах и сборах регулирования задолженности по налогам и сборам и других факторов. Несмотря на то что метод прямых расчетов формализуется в виде последовательных действий или представляется схематично в виде алгоритма методики расчета поступлений по конкретному налогу в бюджетную систему он не относится к экономикоматематическим методам.
Наиболее распространенным формализованным методом используемым в прогнозировании и планировании налоговых поступлений является экстраполяция динамики налоговых поступлений. Этот метод отличается простотой наглядностью и легко реализуется на персональных компьютерах.
Динамика налоговых платежей по отдельным видам налогов за определенный период времени ряд лет при соответствующих условиях может иметь устойчивую тенденцию. Фактически это проявляется в ежегодном приросте налоговых поступлений на несколько процентных пунктов. Наиболее существенными факторами влияющими на этот процесс являются изменение уровня инфляции прирост налоговых баз вследствие развития большинства видов экономической деятельности в регионах и в стране в целом.
Экстраполяция динамики налоговых поступлений может применяться при обосновании планируемых поступлений как на год так и по кварталам и месяцам. В последнем случае осуществляется экстраполяция показателя коэффициента сезонности.
Данный метод предполагает тщательный анализ информации статистических рядов элиминирования влияния случайных факторов на фактические показатели. Для обеспечения надежности применения данного метода проводится анализ исходной информации о поступлениях налогов и сборов. Из фактических данных за отдельные годы исключаются суммы поступлений полученные под влиянием неординарных факторов нетипичных ситуаций в поведении налогоплательщиков.
Трендовые модели представляют прогнозирование на основе временного ряда экономических показателей в нашем случае это сумма налоговой базы налоговых поступлений по отдельным налогам и сборам темпы прироста налоговых баз налоговых поступлений и др. показатели. Они относятся к одномерным методам прогнозирования базирующимся на экстраполяции т.е. на продлении на будущее тенденции наблюдавшейся в прошлом. При таком подходе предполагается что прогнозируемый показатель формируется под воздействием большого количества факторов выделить которые либо невозможно либо по которым отсутствует информация.
Что касается планирования доходов то Бюджетным кодексом РФ и законодательством Российской Федерации о налогах сборах устанавливаются единые для всех поселений и муниципальных районов нормативы отчислений и налоговые ставки для зачисления доходов от определенного вида федерального налога в соответствующие местные бюджеты. Согласно Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 года в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов
налога на доходы физических лиц по нормативу 20
единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности по нормативу 90
единого сельскохозяйственного налога по нормативу 30
государственной пошлины подлежащей к зачислению по месту регистрации совершения юридически значимых действий или выдачи документов по нормативу 100.
Представительные органы местного самоуправления имеют право устанавливать местные налоги и сборы и представлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами в соответствии с законодательством РФ принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора о внесении изменений в порядок его уплаты получать в местный бюджет предусмотренные законами РФ и законами субъектов РФ налоги с филиалов и представительств головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.
Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования.
При планировании расходов бюджета могут применяться нормативный и программноцелевой методы планирования.
Программноцелевое бюджетное планирование термин который относительно недавно стал использоваться в законодательстве Российской Федерации. Как отмечено в Постановлении Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов в отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации программноцелевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и как правило количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Формами программноцелевого бюджетного планирования являются государственные программы федеральные региональные и муниципальные целевые программы ведомственные программы и другие подобные документы.
Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами.
В соответствии с Бюджетным кодексом исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов
1. Содержание органов местного самоуправления
2. Формирование муниципальной собственности и управления ею
3. Организация содержание и развитие учреждений образования культуры физической культуры и спорта средств массовой информации других учреждений находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления
4. Содержание муниципальных органов охраны общественного порядка
5. Организация содержание и развитие муниципального ЖКХ
6. Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения
7. Благоустройство и озеленение территории муниципального образования организация утилизации и переработки бытовых отходов
9. Содержание мест захоронения находящихся в ведении муниципальных органов
10. Организация транспортного обслуживания населения и учреждений находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления
12. Охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований
13. Реализация целевых программ принимаемых органами местного самоуправления
14. Обслуживание и погашение муниципального долга
16. Содержание муниципальных архивов
17. Проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
18. Прочие расходы отнесенные к вопросам местного самоуправления.
Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы связанные с жизнеобеспечением человека социальнокультурные мероприятия и жилищнокоммунальное хозяйство.
Таким образом в области управления доходами более четко определены источники формирования доходов местных бюджетов в области управления расходами органы местного самоуправления самостоятельно определяют условия оплаты депутатов и других выборных лиц местного самоуправления муниципальных служащих устанавливают муниципальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов. В целом составление проектов местных бюджетов – исключительная прерогатива органов местного самоуправления.
ГЛАВА 2. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ
2.1. Финансовые органы
Муниципальный бюджетный процесс это регламентированная законодательством РФ субъектов Федерации актами муниципальных образований деятельность органов представительной и исполнительной власти местного самоуправления иных субъектов по составлению рассмотрению утверждению и исполнению бюджетов муниципальных образований а также по контролю за их исполнением. Частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование которое представляет собой перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Бюджетный процесс в муниципальных образованиях в обобщенном виде делится на четыре этапа 1 составление проекта бюджета 2 рассмотрение и утверждение бюджета 3 исполнение бюджета 4 отчет об исполнении бюджета.
Составление проекта бюджета. Местный бюджет составляется на один финансовый год который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Составление проекта бюджета находится в компетенции администрации муниципального образования. Администрация проводит эту работу под руководством главы муниципального образования главы администрации. Непосредственное составление проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляет финансовый орган исполняющий бюджет муниципального образования.
Составление бюджета основывается на бюджетном послании Президента РФ бюджетном послании главы субъекта РФ прогнозе социальноэкономического развития территории муниципального образования на очередной финансовый год основных направлениях бюджетной и налоговой политики на территории муниципального образования на очередной финансовый год прогнозе сводного финансового баланса по территории муниципального образования на очередной финансовый год плане развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.
Одновременно с проектом бюджета муниципального образования на очередной финансовый год администрацией и финансовым органом исполняющим бюджет муниципального образования составляются следующие документы и материалы методика формирования бюджета о предоставлении средств бюджета на возвратной основе о муниципальных гарантиях на очередной финансовый год оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год об адресных инвестициях на очередной финансовый год иные документы и материалы предусмотренные законодательством решениями представительного органа.
Указанные документы представляются главой муниципального образования главой администрации в представительный орган до 1 ноября текущего года.
Прогноз социальноэкономического развития территории разрабатывается администрацией на основе данных о социальноэкономическом развитии территории за последний отчетный период прогноза социальноэкономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год в срок до 1 июля базового года. Разработка прогноза социальноэкономического развития территории предшествует составлению проекта бюджета. Прогноз социальноэкономического развития территории на предстоящий год должен включать краткую характеристику положенных в основу прогноза сценарных условий оценку экономического и социального развития муниципального образования за предыдущий год состояние экономического и социального развития муниципального образования в текущем году и основные прогнозные показатели на предстоящий год прогноз социальноэкономического развития по отдельным отраслям и сферам экономики муниципального образования прогноз уровня жизни занятости экологической обстановки демографических тенденций инвестиций за счет всех источников структуры денежных доходов и расходов населения структуры трудовых ресурсов прогноз сводного финансового баланса муниципального образования.
Глава муниципального образования глава администрации принимает решение о начале работы по составлению проекта бюджета не позднее чем за шесть месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта бюджета администрацией а также порядок работы над документами и материалами обязательными для представления одновременно с проектом местного бюджета определяются главой муниципального образования главой администрации.
Финансовый орган исполняющий бюджет на основании прогноза социальноэкономического развития территории муниципального образования основных направлений бюджетной и налоговой политики муниципального образования плана развития муниципального сектора экономики иных нормативно предусмотренных документов и сведений формирует расчетные объемы доходной и расходной частей местного бюджета направляет их главе муниципального образования главе администрации который в порядке установленном законодательством представляет указанные документы в уполномоченный орган по управлению средствами бюджета субъекта РФ финансовое управление министерство финансов.
После получения от уполномоченного органа по управлению средствами бюджета субъекта РФ контрольных цифр расчетного проекта бюджета на очередной финансовый год финансовый орган исполняющий местный бюджет в случае необходимости готовит обоснованные разногласия по данным контрольным цифрам с расчетами. Указанные разногласия рассматриваются местной администрацией с участием депутатов представительного органа и направляются главой муниципального образования главой администрации в уполномоченный орган по управлению средствами бюджета субъекта РФ.
Местная администрация финансовый орган исполняющий местный бюджет дорабатывают и направляют главе муниципального образования главе администрации проект бюджета для представления его в представительный орган муниципального образования. Глава муниципального образования глава администрации не позднее определенного срока к примеру не позднее 30 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год вносит на рассмотрение представительного органа проект решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год.
2.2. Органы федерального казначейства
В многолетней практике деятельности органов Федерального казначейства одним из основных направлений было и остается исполнение платежных документов участников бюджетного процесса в том числе государственных учреждений. В соответствии с требованиями ст. 166.1 Бюджетного кодекса РФ органы казначейства наделены полномочиями санкционировать оплату денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе. В ст. 219 Кодекса изложена суть этой процедуры осуществление акцепта после проверки наличия документов предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств. От качественно проведенного казначейского контроля а также своевременного исполнения платежных документов получателей бюджетных средств в конечном счете зависит своевременность и качество кассового исполнения расходной части федерального бюджета.
Сейчас вопросы связанные с контролем и исполнением платежных документов в системе казначейства регламентируются Приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 N 8н О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов а также Приказом Минфина России от 01.09.2008 N 87н О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Согласно Приказу 8н для осуществления кассовых выплат получатели средств федерального бюджета и администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета представляют в органы казначейства по месту обслуживания в электронном виде или на бумажном носителе заявки на кассовый расход полные или сокращенные заявки на получение наличных денег а также заявки на возврат. В условиях минимизации в РФ наличного денежного обращения подавляющее большинство расходных операций за счет средств федерального бюджета осуществляется на основании заявок на кассовый расход. В связи с этим целесообразно остановиться на тонкостях проверки и исполнения именно этих документов.
Поскольку участники бюджетного процесса в полном объеме используют систему электронного документооборота наибольший объем платежных документов поступает через ППО СЭД. Здесь пальма первенства принадлежит организациям гражданских министерств и ведомств по сравнению с организациями входящими в состав силовых структур.
Согласно Приказу 8н в каждом территориальном органе Федерального казначейства руководителем устанавливаются распорядок операционного дня график приема и обработки полученных документов с учетом регламента обмена платежными документами с банком и порядка санкционирования который доводится до сведения бюджетополучателей. Этот график целесообразно размещать и на официальных сайтах территориальных органов казначейства.
На первом этапе представленные для исполнения платежные документы проверяются на правильность формирования на наличие в них реквизитов и показателей предусмотренных к заполнению клиентом. Потом их соответствие друг другу реестровым записям Сводного реестра главных распорядителей распорядителей и получателей средств федерального бюджета главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Далее платежные документы проверяются на соответствие установленной форме а также на соответствие подписей имеющимся образцам представленным получателем средств. В связи с тем что наибольший объем документов поступает в электронном виде процедура проверки подписей в них изменяется.
На следующем этапе проверяются заявки на кассовый расход на наличие в них всех реквизитов и показателей как это предусмотрено требованиями п. 5 Приказа 87н
кода участника бюджетного процесса по Сводному реестру
кодов классификации расходов бюджета по которым необходимо произвести кассовый расход а также текстового назначения платежа
суммы кассового расхода и кода валюты
суммы налога на добавленную стоимость при наличии
вида средств средства федерального бюджета средства дополнительного бюджетного финансирования средства для финансирования оперативноразыскных мероприятий
наименования банковских реквизитов идентификационного номера налогоплательщика и кода причины постановки на учет получателя денежных средств по Заявке
данных для осуществления налоговых и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы РФ при необходимости
реквизитов номер дата и предмета договора или государственного контракта реквизитов тип номер дата документа подтверждающего возникновение денежного обязательства.
Из всего перечня проверяемых показателей самым трудоемким моментом является проверка документов подтверждающих возникновение денежного обязательства. В Приказе 87н приведен полный перечень этих документов однако он не является окончательным. Законодательством РФ могут быть предусмотрены другие документы подтверждающие возникновение денежного обязательства. В данном случае специалистам осуществляющим контроль необходимо выяснить правомерность предоставления иных документов.
В качестве примера можно рассмотреть акты о приемке выполненных работ формы КС2 и справки о стоимости выполненных работ и затрат формы КС3 предусмотренные в Альбоме унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтностроительных работ утвержденном Постановлением Госкомстата России от 11.11.1999 N 100.
Также в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 04.07.2003 N 400 О размере оплаты труда адвоката участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания органов предварительного следствия или суда оплата труда адвоката производится на основании постановления определения органа дознания органа предварительного следствия или суда. Таким образом для санкционирования расходов получателей средств федерального бюджета на оплату услуг адвокатов в качестве документаоснования подтверждающего возникновение денежных обязательств может быть представлено постановление.
В технологии санкционирования оплаты денежных обязательств принципиальным нововведением является направление получателями бюджетных средств электронных копий документов подтверждающих возникновение денежных обязательств созданных посредством сканирования и их хранение в органах Федерального казначейства по месту открытия лицевых счетов. Порядком 87н предусмотрено создание электронных копий документов получателями бюджетных средств исходя из их технической возможности или специалистами органов казначейства.
Это нововведение содержит много положительных моментов таких как постоянная возможность обращения к ранее представленному документу в случае необходимости скорость представления документов отсутствие возможности внесения несанкционированных изменений в ранее представленные контракты или договоры. Этот механизм является первой ступенью к переходу в будущем на электронное санкционирование оплаты денежных обязательств в системе Федерального казначейства.
На наш взгляд для наиболее оптимального хранения сканированных копий подтверждающих документов в территориальных органах казначейства целесообразно ввести порядок обеспечивающий их быстрый поиск а также следует разработать порядок надежного архивного хранения в системе электронного документооборота.
Далее при осуществлении процедуры санкционирования оплаты денежных обязательств по расходам за исключением расходов по публичным нормативным обязательствам осуществляется проверка заявок на кассовый расход по следующим направлениям
соответствуют ли указанные коды классификации расходов федерального бюджета кодам бюджетной классификации РФ действующим в текущем финансовом году на момент представления документа
соответствуют ли указанные в документе коды Классификации операций сектора государственного управления относящиеся к расходам бюджетов далее КОСГУ текстовому назначению платежа исходя из содержания текста назначения платежа в соответствии с утвержденным Минфином России порядком применения бюджетной классификации РФ
не превышает ли авансовый платеж предельного размера авансового платежа установленного законодательством
соответствует ли содержание операции исходя из документаоснования коду КОСГУ и содержанию текста назначения платежа
не превышают ли суммы остатков соответствующих лимитов бюджетных обязательств и или источника дополнительного бюджетного финансирования бюджетных средств учтенных на лицевом счете получателя
соответствуют ли наименования государственного заказчика и объекта капитального строительства государственной собственности РФ указанные в документеосновании данным предусмотренным нормативным правовым актом РФ регулирующим порядок доведения до органов казначейства указанных данных.
Из перечисленных направлений проверки наиболее проблемным является применение кодов КОСГУ поскольку зачастую приходится дискутировать по соответствию им расходов. Безусловно письма Минфина России в которых даны методические рекомендации по применению Классификации операций сектора государственного управления подробно разъясняют порядок отнесения расходов к тем или иным кодам. Однако в практике работы возникают случаи когда однозначной трактовки нет а получатели бюджетных средств настаивают по одному и тому же направлению расходов на применении разных кодов КОСГУ. Примером тому могут служить расходы за вывоз и утилизацию медицинских отходов когда встает вопрос применения кодов 225 Работы услуги по содержанию имущества или 226 Прочие работы услуги КОСГУ. Также вопрос применения кодов 226 Прочие работы услуги или 290 Прочие расходы КОСГУ возникает при оплате предоставления информации налоговыми органами из Единого государственного реестра юридических лиц.
Рассматривая ситуации связанные с авансированием следует отметить что ежегодно законодательными нормами закрепляется за получателями средств федерального бюджета право при заключении договоров государственных контрактов о поставке товаров выполнении работ и оказании услуг предусматривать авансовые платежи. Это означает что при поступлении в территориальный орган казначейства заявки на кассовый расход на оплату с признаком авансового платежа необходимо осуществить проверку наличия соответствующих условий в договоре государственном контракте. Также следует проверить размер аванса в целях недопущения превышения его предельного размера. На практике встречаются случаи когда в договоре или государственном контракте представленном в качестве подтверждающего документа предусмотрен аванс в размере 100 общей суммы по товарам работам или услугам по которым разрешено авансирование только в размере 30. При этом в заявке на кассовый расход сумма аванса не превышает установленного предельного размера аванса. В данном случае возникает вопрос допустимости принятия договоров и контрактов с завышенным размером авансовых платежей в то время как фактически нарушения предельного размера не происходит.
Что касается заявок на кассовый расход оформленных для расчетов по договорам гражданскоправового характера с физическими лицами следует обратить внимание на следующую проблему. Требования п. 5 Приказа 87н устанавливают что заявка на кассовый расход оформляется клиентами отдельно на оплату каждого денежного обязательства. Таким же образом должны поступать и бюджетные учреждения заключающие договоры гражданскоправового характера с физическими лицами оказывающими однородные услуги. Например у учебного заведения двести договоров с разными физическими лицами на оказание услуг по руководству практикой. У всех исполнителей услуги в одном банке открыты счета и можно было бы перечислить общую сумму по списку переданному в банк одной заявкой на кассовый расход. Однако это будет противоречить требованиям вышеуказанного пункта Порядка. В итоге организация вынуждена оформлять двести заявок на кассовый расход для оплаты каждого денежного обязательства. В свою очередь ответственные исполнители обязаны осуществлять проверку и проводить кассовые расходы по такому же количеству документов. При положительном ответе рабочее время и силы специалистов органов казначейства можно было бы направить на другие важные мероприятия например осуществление внутреннего контроля.
При положительном результате проверки документов представленных получателями бюджетных средств для оплаты денежных обязательств ответственным исполнителем проставляется отметка подтверждающая санкционирование их оплаты с указанием даты подписи расшифровки подписи исполнителя и документ принимается к оплате. При применении современных информационных технологий в системе органов Федерального казначейства совершение разрешительной надписи на платежном документе получателя бюджетных средств осуществляется в виде утверждения документа электронноцифровой подписью.
Показателями эффективности деятельности специалистов органов Федерального казначейства в рамках рассматриваемого направления является безусловно отсутствие фактов превышения кассовых выплат над доведенными лимитами бюджетных обязательств фактов санкционирования нецелевого расходования средств а также отсутствие нарушений сроков проведения операций по лицевым счетам. Каждый специалист работающий в казначейской системе в том числе и специалист расходного блока должен добиваться максимальной эффективности при осуществлении полномочий по исполнению платежных документов участников бюджетного процесса.
2.3. Контрольносчетные органы
Все органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам предусмотренным федеральными законами [1]. Однако муниципальные образования создают и специализированные контрольносчетные органы.
Контрольносчетный орган – это образованный представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования орган местного самоуправления входящий в структуру органов местного самоуправления являющийся постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и подотчетный представительному органу муниципального образования.
Контрольносчетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.
Необходимость создания и эффективной деятельности контрольных органов муниципальных образований диктуется сегодня задачами стоящими перед ними в связи с реформированием бюджетного процесса в стране и переходом к бюджетированию ориентированному на результат.
Основы организации и деятельности контрольносчетного органа муниципального образования закреплены в Конституции РФ – абзацы седьмой и восьмой преамбулы ст. 1 ч. 1 3 ч. 1–3 7 ч. 1 12 24 ч. 2 32 ч. 1 57 130 ч. 1 и 2 и 132 ч. 1. Названные конституционные положения взятые в своем системном единстве оформляют государственнозначимую потребность муниципальных территориальных коллективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения об эффективном использовании финансовоэкономического потенциала муниципальных образований и соответственно контролировать их безусловное выполнение обязанными субъектами.
В то же время следует отметить что Конституция РФ устанавливая общие правовые основы муниципального контроля не предопределяет какойлибо конкретной публичноправовой формы удовлетворения названной потребности членов местного сообщества не содержит в себе жестких посылок к ее строго определенному организационнотехнологическому выражению.
В рамках федерального законодательства непосредственную нормативную основу организации и деятельности контрольносчетного органа муниципального образования составляют положения ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 131ФЗ ст. 270 БК Федеральный закон от 07.02.2011 6ФЗ Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации.
В случаях и порядке установленных федеральными законами правовое регулирование организации и деятельности контрольносчетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта РФ.
На муниципальном уровне основу организации и деятельности контрольносчетного органа муниципального образования оставляют муниципальные нормативные правовые акты прежде всего устав муниципального образования и решения представительного органа муниципального образования.
Необходимо также отметить что федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации законы и нормативные правовые акты субъектов РФ муниципальные нормативные правовые акты регулирующие вопросы организации и деятельности контрольносчетных органов не должны противоречить БК и Федеральному закону от 07.02.2011 6ФЗ Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ
В условиях проведения бюджетной реформы одной из основных ее целей провозглашается переход к системе бюджетирования ориентированного на результат которая позволит существенно повысить качество планирования расходов государственных муниципальных учреждений к числу которых относятся и Управление социальной защиты района. Действующая система финансирования Управления социальной защиты района не отвечает задачам достижения этой цели поскольку в ней отсутствует связь между объемом предоставляемых бюджетных средств и достижением конечных результатов деятельности учреждения что вызвано неэффективностью применяемой формы финансирования – ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений которая по сути продолжает предполагать содержание учреждения.
Анализ механизма финансового обеспечения Управления социальной защиты района свидетельствует о его неэффективности во многом обусловленным ограничениями которые изначально присущи организационноправовой форме учреждения. В условиях невыполнения учредителем обязательств по полному покрытию всех текущих и капитальных затрат учреждения декларируемых законодательством при механизме сметного финансирования вместе с тем имеются жесткие ограничения по привлечению и использованию внебюджетных средств связанных с казначейским обслуживанием не только бюджетных но и внебюджетных средств. И наконец при механизме сметного финансирования отсутствует зависимость между объемом предоставленных бюджетных средств и качеством оказания социальных услуг а также механизмы и стимулы позволяющие перераспределять бюджетные и средства в соответствии с изменяющимися условиями деятельности.
Для формирования эффективных экономических отношений предусмотрен комплекс финансовых мер среди которых наиболее приоритетными являются разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования Управления социальной защиты района отражающих характер реализуемых им программ нормативно–правовое обеспечение экономической самостоятельности Управления социальной защиты района последовательная реализация принципа экономической автономии Управления социальной защиты района включая распоряжение собственными внебюджетными средствами создание условий для привлечения дополнительных средств в Управлении социальной защиты района широкое использование льгот в том числе и налоговых.
Данные направления реформирования финансовых отношений Управления социальной защиты района соответствуют основным направлениям бюджетной реформы и в частности направлениям реструктуризации бюджетного сектора экономики. К наиболее важным из них относится переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг в частности нормативноподушевому финансированию. Оно предусматривает возмещение расходов организаций на оказание стандартизируемых услуг их потребителям по единым нормативам рассчитываемым в административном порядке в том числе в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных услуг. Основной целью внедрения нормативноподушевого финансирования является обеспечение определения объема бюджетных средств для организаций предоставляющих в соответствии с государственным заданием государственные услуги по единым методикам путем умножения нормативной стоимости единицы государственных услуг на количество предоставленных услуг.
В настоящее время при финансировании Управления социальной защиты района не используются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сфере социальной защиты а применяются только материальные нормы и общие для всех бюджетных учреждений финансовые нормативы в частности ставки единого социального налога взноса нормы доплаты занимаемые должности нормы возмещения командировочных расходов тарифы оплаты электроэнергии и коммунальных услуг и т.д. Данные нормы используются при расчете объемов бюджетного финансирования по каждой статье расходов. Однако комплексные дифференцированные нормативы финансирования определяющие стоимость услуг в рамках реализуемых Управлением социальной защиты района программ до настоящего времени не разработаны. Необходимость их разработки связана с тем что использование подобных нормативов может повысить качество бюджетного планирования особенно в среднесрочном периоде когда процесс определения бюджетных ассигнований будет базироваться не столько на возможностях бюджета сколько на определении научнообоснованных потребностей Управления социальной защиты района в средствах.
Финансовый механизм функционирования автономных учреждений имеет несомненные преимущества по сравнению с механизмом функционирования бюджетных учреждений. Он может обеспечить большую самостоятельность Управления социальной защиты района и обеспечить правовую основу для реализации социальных гарантий сохранив объекты социальной сферы в государственной муниципальной собственности. Основу этого механизма составляют новые формы оплаты социальных услуг исходя из их количества и качества предоставление широких прав самим учреждениям при осуществлении финансовохозяйственной деятельности создание стимулов для расширения источников финансирования организаций социальной сферы а также для повышения эффективности использования материальных и финансовых ресурсов.
Вместе с тем требует дальнейшей конкретизации порядок определения заданий учредителя Управления социальной защиты района по оказанию государственных муниципальных услуг. Отсутствие такого порядка не позволит обеспечить объективное распределение бюджетных ресурсов между учреждениями. А ведь именно этот вопрос интересует руководителей Управления социальной защиты района которые рассматривают вопрос о возможности своей реорганизации в автономные учреждения.
Для решения указанных проблем в частности предлагается
преодолеть противоречие между бюджетным законодательством и нормативным правовым актом заключающееся в том что государственное муниципальное задание в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 г. 182 утверждается учредителем после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В этом случае в основе определения величины задания лежит не прогнозируемый объем предоставляемых учреждением государственных муниципальных услуг а возможности бюджета. Такой подход противоречит требованиям ст.69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривающей что государственное муниципальное задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных муниципальных услуг любыми некоммерческими организациями. Исходя из этого механизм формирования задания предусмотренный в подзаконном акте должен быть соответствовать требованиям бюджетного законодательства и должен быть изменен – сначала на основе предложений учреждений должна определяться прогнозируемая потребность в оказываемых услугах на основе которой должны планироваться бюджетные ассигнования
финансовое обеспечение выполнения государственного муниципального задания должно осуществляться с учетом суммарных нормативных затрат на оказание услуг предусмотренных заданием. При этом нормативы должны рассчитываться не исходя из бюджетных возможностей а исходя из реальной стоимости определенной услуги в соответствии с требованиями к ее оказанию качества технологии предоставления и т.д.. В учреждениях высшего профессионального социальной защиты например нормативы должны соответствовать реальной стоимости что не выполняется в настоящее время при планировании ассигнований для Управления социальной защиты района.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая вторая и третья
4. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая
5. Федеральный закон от 6 октября 2006 г. 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
6. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы Учебное пособие. – М. ГУ ВШЭ 2013. – 243 с.
7. Бабич А.М. Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы Учебник для вузов. – М. Финансы ЮНИТИ 2012. – 567 с.
8. Бюджетная система России Учебник для вузов Под. ред. проф. Г.Б. Поляка. – М. ЮНИТИДАНА 2010. – 550 с.
9. Бюджетная система Российской Федерации Учебник М.В. Романовский и др. под ред. М.В. Романовского. – 2е изд. испр. и перераб. – М. Юрайт 2010. – 615 с.
10. Валентей С.Д. Федерализм Российская история и Российская реальность. – М. Институт экономики РАН 2013. – 245 с.
11. Годин А.М. Максимова Н.С. Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации Учебник. – 5е изд испр. и доп. – М. Издательскоторговая корпорация «Дашклв и Ко» 2013. – 643 с.
12. Государственные и муниципальные финансы Учебник Под общ. ред. И.Д.Мацкуляка. – М. Издво РАГС 2012. – 299 с.
13. Землянин В.Н. Бюджетное право Учеб. Пособие. – М. Юрайт 2013. – 378 с.
14. Лавров А.М. Развитие бюджетного федерализма в России Рукопись. – М. 2010. – 38 с.
15. Лупей Н.А. Финансы Учеб. Пособие. – М. Деловая литература 2013.
16. Муниципальное право Учебник для вузов Под ред. А.М. Никитина. – М. ЮНИТИДАНА Закон и право 2010. – 439 с.
17. Онучак Т.С. Принципы организации межбюджетных отношений в России Препринт # WP98047. М. ЦЭМИ РАН 2010. – 35 с.
18. Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетноналоговой сфере Подготовлено Управлением по бюджетным вопросам Международного Валютного Фонда. – М. МВФ 2010. – 91 с.
19. Сергеев Л.И. Мнацаканян А.Г. Закревская Г.С. Кузнецов О.А.. Государственные и территориальные финансы Учебник. Под общ. Ред. проф. Л.И. Сергеева. Калининград ГИПП Янтарный сказ 2010. – 368 с.
20. Финансы Учебник Под ред. В.П. Литовченко. – М. ИТК «Дашков и Ко» 2013.
21. Шичков А.Н. Шохин Н.Н. Шичков Н.А. Управление бюджетным процессом региона. – Вологда ВоГТУ 2010. 122 с.
22. Экономические реформы в России итоги первых лет 2001–2006. – М. Наука 2013.
23. Аветисян И.А. Бюджетный федерализм и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации Сборник научных трудов института в 2х томах. – Вологда ВоГТУ 2013.
24. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов Финансы 2010.
25. Бирюков А.Г. К вопросу о назначении и результатах распределения средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации Финансы. 2013. 11. С. 812.
Выделим основные моменты касающиеся вновь создаваемых учреждений.
1. Понятие казенного учреждения закреплено в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Казенное учреждение представляет собой государственное муниципальное учреждение осуществляющее оказание государственных муниципальных услуг выполнение работ и или исполнение государственных муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти государственных органов или органов местного самоуправления финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. При этом операции с бюджетными средствами производятся через лицевые счета открываемые в органах Федерального казначейства .
Что касается приносящей доход деятельности то п. 3 ст. 161 БК РФ предусмотрено право казенного учреждения осуществлять такую деятельность но только в случае если это закреплено в учредительном документе.
Таким образом вся деятельность казенного учреждения основана на нормах бюджетного законодательства.
Что касается налогообложения то и здесь имеются новации и изменения внесенные Законом N 83-ФЗ в налоговое законодательство.
Доходы полученные казенными учреждениями от оказания платных услуг подлежат поступлению в бюджет. Следовательно для целей исчисления налога на прибыль такие доходы не включаются в налоговую базу . При этом казенное учреждение не может применять упрощенную систему налогообложения .
Налог на добавленную стоимость исчисляется и уплачивается в соответст-вии с гл. 21 НК РФ. В случае сдачи в аренду имущества федеральное имущество субъектов РФ муниципальное имущество НДС уплачивается арендатором .
2. Деятельность бюджетных учреждений регламентируется Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ О некоммерческих организациях.
Так на основании п. 1 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ бюджетным учреждением признается некоммерческая организация созданная Российской Федерацией субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти государственных органов или органов местного самоуправления в сферах науки социальной защиты здравоохранения культуры социальной защиты занятости населения физической культуры и спорта а также в иных сферах.
Деятельность бюджетного учреждения финансируется за счет субсидий выделяемых из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Фе-дерации через лицевые счета открываемые в органах Федерального казначейства .
Как и казенное бюджетное учреждение имеет право осуществлять деятельность приносящую доход сверх установленного государственного муниципального задания предусмотренную его учредительным документом .
При осуществлении деятельности приносящей доход бюджетное учреждение исчисляет и уплачивает налог на прибыль в соответствии с требованиями гл. 25 НК РФ. При этом получаемое финансирование в виде субсидий в целях налогообложения прибыли не учитывается .
Кроме того установлен запрет на применение упрощенной системы налогообложения .
Что касается налога на добавленную стоимость то никаких особенностей для бюджетных учреждений гл. 21 НК РФ не предусмотрено в том числе и при сдаче в аренду имущества. Поэтому когда бюджетное учреждение выступает в качестве арендодателя оно самостоятельно уплачивает налог в бюджет.
3. Автономные учреждения осуществляют свою деятельность на основании норм Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ Об автономных учреждениях.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация соз-данная Российской Федерацией субъектом Российской Федерации или муници-пальным образованием для выполнения работ оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти полномочий органов местного самоуправления в сферах науки социальной защиты здравоохранения культуры социальной защиты занятости населения физической культуры и спорта а также в иных сферах в случаях установленных федеральными законами .
Финансирование автономного учреждения осуществляется в виде бюджетных субсидий . При этом автономные учреждения вправе открывать счета как в кредитных организациях так и в органах Федерального казначейства .
Автономные учреждения также наделены правом осуществлять деятель-ность приносящую доход при условии упоминания об этом в учредительных документах . При этом формирование налоговой базы как по налогу на прибыль так и по НДС осуществляется в общем порядке предусмотренном налоговым законодательством аналогично бюджетным учреждениям.
Необходимо отметить что значительные изменения произошли в порядке ведения бюджетного учета.
С 01.01.2013 вступили в силу Единый план счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти государственных органов органов местного самоуправления органов управления государственных внебюджетных фондов государственных академий наук государственных муниципальных учреждений и Инструкция по его применению утвержденные Приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н.
В соответствии с требованиями п. 21 Инструкции N 157н на основе Единого плана счетов разработаны и утверждены планы счетов бухгалтерского учета и инструкции по их применению для учреждений в зависимости от принятого ими правового статуса. В настоящее время действуют следующие документы
План счетов бюджетного учета и Инструкция по его применению утвер-жденные Приказом Минфина России от 06.12.2010 N 162н. Документ подлежит применению казенными учреждениями а также бюджетными учреждениями в отношении которых федеральными органами исполнительной власти субъектами Российской Федерации органами местного самоуправления не принято решение о предоставлении им субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ
План счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений и Инструкция по его применению утвержденные Приказом Минфина России от 16.12.2010 N 174н применяются бюджетными учреждениями
План счетов бухгалтерского учета автономных учреждений и Инструкция по его применению утвержденные Приказом Минфина России от 23.12.2010 N 183н соответственно применяются автономными учреждениями.
Приносящая доход деятельность осуществляется на основании генерального разрешения главного распорядителя распорядителя бюджетных средств. Генеральное разрешение выдается в порядке предусмотренном Приказом Минфина России от 01.09.2008 N 88н О порядке осуществления федеральными казенными учреждениями операций со средствами полученными от приносящей доход деятельности. При этом в генеральном разрешении должны раскрываться источники социальной защиты дополнительных средств и направления их использования.
Следует отметить что генеральное разрешение применяется как казенными так и бюджетными учреждениями. Они осуществляют операции с денежными средствами полученными от предпринимательской деятельности в соответствии со сметой доходов и расходов. На автономные учреждения указанные требования генеральное разрешение смета доходов и расходов законодательством не распространяются однако такой вид деятельности должен быть закреплен в учредительных документах.
В 2012 г. в соответствии с Приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного муниципального учреждения далее — Приказ N 81н бюджетные и автономные учреждения вместо сметы будут обязаны составлять план финансово-хозяйственной деятельности.
В Письме Минфина России от 28.04.2013 N 02-03-101603 высказывается мнение о возможности использовать бюджетными учреждениями в 2013 г. в качестве планового документ аналогичный плану финансово-хозяйственной деятельности утвержденный органом осуществляющим функции и полномочия учредителя в соответствии с требованиями установленными Приказом N 81н. В случае предоставления бюджетному учреждению субсидии на иные цели для санкционирования целевых расходов возможно использовать документ аналогичный Сведениям об операциях с целевыми субсидиями предоставленными государственному муниципальному учреждению по форме утвержденной Приказом N 81н.
Данное мнение основано на том что согласно пп. 6 п. 3.3 ст. 32 Закона N 7-ФЗ орган государственной власти орган местного самоуправления осуществляющий функции и полномочия учредителя в отношении бюджетного и автономного учреждения определяет порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности соответствующего учреждения на основании требований установленных Министерством финансов Российской Федерации. При этом учитывая что срок вступления в силу п. 3.3 ст. 32 Закона N 7-ФЗ в целях реализации которого разработан Приказ N 81н установлен с 1 января 2012 г. Приказ N 81н вступит в силу также с 1 января 2012 г.
Вместе с тем отдельные бюджетные учреждения переведенные на новый порядок финансового обеспечения их деятельности по оказанию государственных муниципальных услуг выполнению работ до 1 января 2012 г. не могут использовать бюджетную смету.
В числе серьезных препятствий на пути экономических реформ часто называется состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации. Действующая система взаимоотношений бюджетов разных уровней в стране не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики направленной на реализацию стратегии устойчивого экономического роста.
Отношения между органами власти и соответственно бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением однако складываются они на разных основах принципах. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.
Важной функцией бюджета государственных финансов в целом как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание перераспределение доходов между группами граждан в пользу попавших в зону объективных социальных рисков болезнь старость безработица бедность и т.д. и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран так и государств с федеративным устройством однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются [6 с. 126].
Бюджетное регулирование представляет комплекс механизмов регулирования бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Главные формы регулирования – достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.
Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемами обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали федеральный бюджет – субфедеральные бюджеты — местные бюджеты. В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному уровню власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом целью вертикальной сбалансированности бюдже-тов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.
Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Необходимо чтобы оно сочеталось с горизонтальной сбалансированностью бюджетов под которой понимается устранения несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня по горизонтали вызванное объективными причинами. Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территорий проживания ее особых инфраструктурных климатических и других объективных факторах. Они обусловлены большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов уровнях затрат и в дифференциации бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждого из социальных стандартов гарантированных государством оказывают рыночные процессы неустойчивое экономическое развитие процессы приватизации сопровождающиеся массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы а также собственная позиция региона по отношению к рыночным изменениям [15 с. 163].
Крайне важным является обеспечение финансовой стабильности и создание благоприятных условий на всей территории государства а не только в его отдельных регионах. Последнее предполагает совершенствование процедурных сторон взаимоотношений федерации регионов и муниципальных образований а также более четкое законодательство закрепляющее разграничение доходных полномочий и расходных обязательств.
Разделение властных полномочий государственных органов может существенно повлиять на совокупный размер бюджетных средств и создать дополнительные стимулы роста доходной базы бюджетов различных уровней. Отличительной чертой российской системы межбюджетных отношений стало несоответствие между децентрализацией бюджетных расходов и централизацией бюджетно-налоговых полномочий что усугубилось субъективностью формирования финансовых отношений центра с регионами а также непрозрачностью многих региональных и местных бюджетов [6 с. 147].
1.2. Финансовая политика муниципального образования
Ввиду высокой динамичности межбюджетных отношений и влияния субъ-ективных факторов управление системой региональных бюджетов должно базироваться на анализе полной и достоверной официальной статистики по региональным различиям в движении финансовых ресурсов и каналам их перераспределения.
Сложный характер влияния финансовых взаимоотношений различных уровней власти на экономику государства делает крайне важной задачу создания комплексной системы управления межбюджетными отношениями.
Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества. Местные финансы в совокупности составляют значительную часть экономической основы местного самоуправления его хозяйства [12 с. 230]. Бюджет как экономическая категория выражает основную содержательную составляющую часть государственных финансов. С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата армии осуществления социальных мероприятий реализации экономических задач то есть для выполнения возложенных на него функций.
Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение «бюджетная система — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета бюджетов субъектов федерации местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» [2 ст. 6]. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы её построения.
Бюджетная система России как федеративного государства состоит из трёх уровней
первый уровень — федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов
второй уровень — бюджеты субъектов РФ 89 бюджетов — 21 республиканский бюджет 55 краевых и областных бюджетов 10 окружных бюджетов автономных округов бюджет автономной Еврейской области городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов
третий и четвертый уровни — местные бюджеты около 29 тысяч городских районных поселковых и сельских бюджетов.
Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюд-жет. Консолидированный бюджет определяется Бюджетным кодексом как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории [2 ст.6].
Консолидированный бюджет РФ – это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты всех субъектов федерации. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или страны в целом они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.
Бюджетным кодексом РФ в гл. 5 законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации
единства бюджетной системы Российской Федерации
разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
самостоятельности бюджетов
полноты отражения доходов и расходов бюджетов бюджетов государственных внебюджетных фондов
сбалансированности бюджета
эффективности и экономности использования бюджетных средств
общего совокупного покрытия расходов бюджетов
гласности
достоверности бюджета
адресности и целевого характера бюджетных средств.
Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы денежной системы форм бюджетной документации единство принципов бюд-жетного процесса санкций за нарушения бюджетного законодательства а также единый порядок финансирования расходов бюджета единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета бюджетов субъектов РФ местных бюджетов.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов полностью или частично и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ ее субъектов органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов означает
право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс
наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня
законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов
право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов
недопустимость изъятия доходов дополнительно полученных при исполнении законов решений о бюджете сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов
недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов возникших в ходе исполнения законов о бюджете за исключением установленных законом случаев.
Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов бюджетов государственных внебюджетных фондов означает что все доходы и расходы бюджетов внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств средств внебюджетных фондов аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
Принцип сбалансированности бюджета означает что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего совокупного покрытия расходов означает что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета за исключением целевых бюджетных фондов а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня.
Принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов отчетов об их исполнении полноту информации о ходе исполнения бюджетов доступность иных сведений обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов в том числе по вопросам вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей про-гноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
1.3. Доходы и расходы бюджетов органов местного самоуправления
Прогнозирование и планирование поступлений налогов и сборов является одной из действенных управленческих функций государства в условиях экономики рыночного типа. Данные вопросы в России приобретают актуальность в связи с необходимостью совершенствования налогового процесса осуществления его различных направлений на основе единых методологических подходов. Определенным вкладом в создание методологических основ планирования налоговых поступлений в бюджетную систему явились следующие публикации [15]. Вместе с тем существует необходимость дальнейшей разработки данной темы как в теоретическом так и прикладном аспектах. Основными из которых на наш взгляд являются применение современных методов оценки налогового потенциала более полное использование для целей планирования аналитической информации в на-логовой сфере совершенствование структуры и состава показателей налоговых паспортов регионов улучшение организации процесса планирования налоговых поступлений.
Разработка планов поступления налогов и сборов должна соответствовать определенным требованиям принципам накладывающим отпечаток на все аспекты процесса планирования организацию информационное обеспечение используемые методы и методики рис. 1.
Рис. 1. Методы прогнозирования и планирования в бюджетном процессе
К неформализованным методам относится метод прямого счета налоговых поступлений. Разработанные на его основе методики расчетов налоговых поступлений отражают механизм исчисления налоговых платежей предполагающий прогнозирование налоговой базы по всем налогам и сборам. В случае действия по одному налогу нескольких ставок прогноз налоговых баз осуществляется в разрезе видов налоговых ставок. Для реализации данного метода используются материалы налоговых паспортов регионов где как правило содержится раздел Основные показатели налоговой базы по администрируемым налогам.
Исчисленные суммы налоговых баз нуждаются в корректировке с учетом уровня собираемости выпадения налоговых доходов в результате изменений законодательства о налогах и сборах регулирования задолженности по налогам и сборам и других факторов. Несмотря на то что метод прямых расчетов формализуется в виде последовательных действий или представляется схематично в виде алгоритма методики расчета поступлений по конкретному налогу в бюджетную систему он не относится к экономико-математическим методам.
Наиболее распространенным формализованным методом используемым в прогнозировании и планировании налоговых поступлений является экстраполяция динамики налоговых поступлений. Этот метод отличается простотой наглядностью и легко реализуется на персональных компьютерах.
Динамика налоговых платежей по отдельным видам налогов за определенный период времени ряд лет при соответствующих условиях может иметь устойчивую тенденцию. Фактически это проявляется в ежегодном приросте налоговых поступлений на несколько процентных пунктов. Наиболее существенными факторами влияющими на этот процесс являются изменение уровня инфляции прирост налоговых баз вследствие развития большинства видов экономической деятельности в регионах и в стране в целом.
Экстраполяция динамики налоговых поступлений может применяться при обосновании планируемых поступлений как на год так и по кварталам и месяцам. В последнем случае осуществляется экстраполяция показателя коэффициента сезонности.
Данный метод предполагает тщательный анализ информации статистиче-ских рядов элиминирования влияния случайных факторов на фактические показатели. Для обеспечения надежности применения данного метода проводится анализ исходной информации о поступлениях налогов и сборов. Из фактических данных за отдельные годы исключаются суммы поступлений полученные под влиянием неординарных факторов нетипичных ситуаций в поведении налогоплательщиков.
Трендовые модели представляют прогнозирование на основе временного ряда экономических показателей в нашем случае это сумма налоговой базы налоговых поступлений по отдельным налогам и сборам темпы прироста налоговых баз налоговых поступлений и др. показатели. Они относятся к одномерным методам прогнозирования базирующимся на экстраполяции т.е. на продлении на будущее тенденции наблюдавшейся в прошлом. При таком подходе предполагается что прогнозируемый показатель формируется под воздействием большого количества факторов выделить которые либо невозможно либо по которым отсутствует информация.
Что касается планирования доходов то Бюджетным кодексом РФ и законодательством Российской Федерации о налогах сборах устанавливаются единые для всех поселений и муниципальных районов нормативы отчислений и налоговые ставки для зачисления доходов от определенного вида федерального налога в соответствующие местные бюджеты. Согласно Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 года в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов
— налога на доходы физических лиц — по нормативу 20
— единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 90
— единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 30
— государственной пошлины подлежащей к зачислению по месту регистрации совершения юридически значимых действий или выдачи документов — по нормативу 100.
Представительные органы местного самоуправления имеют право устанавливать местные налоги и сборы и представлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами в соответствии с законодательством РФ принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора о внесении изменений в порядок его уплаты получать в местный бюджет предусмотренные законами РФ и законами субъектов РФ налоги с филиалов и представительств головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.
Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования.
При планировании расходов бюджета могут применяться нормативный и программно-целевой методы планирования.
Программно-целевое бюджетное планирование — термин который относительно недавно стал использоваться в законодательстве Российской Федерации. Как отмечено в Постановлении Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов в отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и как правило количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Формами программно-целевого бюджетного планирования являются государственные программы федеральные региональные и муниципальные целевые программы ведомственные программы и другие подобные документы.
Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в ос-новном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами.
В соответствии с Бюджетным кодексом исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов
1. Содержание органов местного самоуправления
2. Формирование муниципальной собственности и управления ею
3. Организация содержание и развитие учреждений образования культуры физической культуры и спорта средств массовой информации других учреждений находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления
4. Содержание муниципальных органов охраны общественного порядка
5. Организация содержание и развитие муниципального ЖКХ
6. Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения
7. Благоустройство и озеленение территории муниципального образования организация утилизации и переработки бытовых отходов
9. Содержание мест захоронения находящихся в ведении муниципальных органов
10. Организация транспортного обслуживания населения и учреждений находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления
12. Охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований
13. Реализация целевых программ принимаемых органами местного самоуправления
14. Обслуживание и погашение муниципального долга
16. Содержание муниципальных архивов
17. Проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
18. Прочие расходы отнесенные к вопросам местного самоуправления.
Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы связанные с жизнеобеспечением человека социально-культурные мероприятия и жилищно-коммунальное хозяйство.
Таким образом в области управления доходами более четко определены источники формирования доходов местных бюджетов в области управления расходами органы местного самоуправления самостоятельно определяют условия оплаты депутатов и других выборных лиц местного самоуправления муниципальных служащих устанавливают муниципальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов. В целом составление проектов местных бюджетов – исключительная прерогатива органов местного самоуправления.
ГЛАВА 2. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ
2.1. Финансовые органы
Муниципальный бюджетный процесс — это регламентированная законода-тельством РФ субъектов Федерации актами муниципальных образований дея-тельность органов представительной и исполнительной власти местного само-управления иных субъектов по составлению рассмотрению утверждению и исполнению бюджетов муниципальных образований а также по контролю за их исполнением. Частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование которое представляет собой перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Бюджетный процесс в муниципальных образованиях в обобщенном виде делится на четыре этапа 1 составление проекта бюджета 2 рассмотрение и утверждение бюджета 3 исполнение бюджета 4 отчет об исполнении бюджета.
Составление проекта бюджета. Местный бюджет составляется на один фи-нансовый год который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Составление проекта бюджета находится в компетенции администрации муниципального образования. Администрация проводит эту работу под руководством главы муниципального образования главы администрации. Непосредственное составление проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляет финансовый орган исполняющий бюджет муниципального образования.
Составление бюджета основывается на бюджетном послании Президента РФ бюджетном послании главы субъекта РФ прогнозе социально-экономического развития территории муниципального образования на очередной финансовый год основных направлениях бюджетной и налоговой политики на территории муниципального образования на очередной финансовый год прогнозе сводного финансового баланса по территории муниципального образования на очередной финансовый год плане развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.
Одновременно с проектом бюджета муниципального образования на оче-редной финансовый год администрацией и финансовым органом исполняющим бюджет муниципального образования составляются следующие документы и материалы методика формирования бюджета о предоставлении средств бюджета на возвратной основе о муниципальных гарантиях на очередной финансовый год оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год об адресных инвестициях на очередной финансовый год иные документы и материалы предусмотренные законодательством решениями представительного органа.
Указанные документы представляются главой муниципального образования главой администрации в представительный орган до 1 ноября текущего года.
Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается администрацией на основе данных о социально-экономическом развитии территории за последний отчетный период прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год в срок до 1 июля базового года. Разработка прогноза социально-экономического развития территории предшествует составлению проекта бюджета. Прогноз социально-экономического развития территории на предстоящий год должен включать краткую характеристику положенных в основу прогноза сценарных условий оценку экономического и социального развития муниципального образования за предыдущий год состояние экономического и социального развития муниципального образования в текущем году и основные прогнозные показатели на предстоящий год прогноз социально-экономического развития по отдельным отраслям и сферам экономики муниципального образования прогноз уровня жизни занятости экологической обстановки демографических тенденций инвестиций за счет всех источников структуры денежных доходов и расходов населения структуры трудовых ресурсов прогноз сводного финансового баланса муниципального образования.
Глава муниципального образования глава администрации принимает решение о начале работы по составлению проекта бюджета не позднее чем за шесть месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта бюджета администрацией а также порядок работы над документами и материалами обязательными для представления одновременно с проектом местного бюджета определяются главой муниципального образования главой администрации.
Финансовый орган исполняющий бюджет на основании прогноза социально-экономического развития территории муниципального образования основных направлений бюджетной и налоговой политики муниципального образования плана развития муниципального сектора экономики иных нормативно предусмотренных документов и сведений формирует расчетные объемы доходной и расходной частей местного бюджета направляет их главе муниципального образования главе администрации который в порядке установленном законодательством представляет указанные документы в уполномоченный орган по управлению средствами бюджета субъекта РФ финансовое управление министерство финансов.
После получения от уполномоченного органа по управлению средствами бюджета субъекта РФ контрольных цифр расчетного проекта бюджета на очередной финансовый год финансовый орган исполняющий местный бюджет в случае необходимости готовит обоснованные разногласия по данным контрольным цифрам с расчетами. Указанные разногласия рассматриваются местной администрацией с участием депутатов представительного органа и направляются главой муниципального образования главой администрации в уполномоченный орган по управлению средствами бюджета субъекта РФ.
Местная администрация финансовый орган исполняющий местный бюд-жет дорабатывают и направляют главе муниципального образования главе администрации проект бюджета для представления его в представительный орган муниципального образования. Глава муниципального образования глава администрации не позднее определенного срока к примеру не позднее 30 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год вносит на рассмотрение представительного органа проект решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год.
2.2. Органы федерального казначейства
В многолетней практике деятельности органов Федерального казначейства одним из основных направлений было и остается исполнение платежных документов участников бюджетного процесса в том числе — государственных учреждений. В соответствии с требованиями ст. 166.1 Бюджетного кодекса РФ органы казначейства наделены полномочиями санкционировать оплату денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе. В ст. 219 Кодекса изложена суть этой процедуры — осуществление акцепта после проверки наличия документов предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств. От качественно проведенного казначейского контроля а также своевременного исполнения платежных документов получателей бюджетных средств в конечном счете зависит своевременность и качество кассового исполнения расходной части федерального бюджета.
Сейчас вопросы связанные с контролем и исполнением платежных доку-ментов в системе казначейства регламентируются Приказом Федерального ка-значейства от 10.10.2008 N 8н О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов а также Приказом Минфина России от 01.09.2008 N 87н О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Согласно Приказу 8н для осуществления кассовых выплат получатели средств федерального бюджета и администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета представляют в органы казначейства по месту обслуживания в электронном виде или на бумажном носителе заявки на кассовый расход полные или сокращенные заявки на получение наличных денег а также заявки на возврат. В условиях минимизации в РФ наличного денежного обращения подавляющее большинство расходных операций за счет средств федерального бюджета осуществляется на основании заявок на кассовый расход. В связи с этим целесообразно остановиться на тонкостях проверки и исполнения именно этих документов.
Поскольку участники бюджетного процесса в полном объеме используют систему электронного документооборота наибольший объем платежных доку-ментов поступает через ППО СЭД. Здесь пальма первенства принадлежит организациям гражданских министерств и ведомств по сравнению с организациями входящими в состав силовых структур.
Согласно Приказу 8н в каждом территориальном органе Федерального казначейства руководителем устанавливаются распорядок операционного дня график приема и обработки полученных документов с учетом регламента обмена платежными документами с банком и порядка санкционирования который доводится до сведения бюджетополучателей. Этот график целесообразно размещать и на официальных сайтах территориальных органов казначейства.
На первом этапе представленные для исполнения платежные документы проверяются на правильность формирования на наличие в них реквизитов и показателей предусмотренных к заполнению клиентом. Потом — их соответствие друг другу реестровым записям Сводного реестра главных распорядителей распорядителей и получателей средств федерального бюджета главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Далее платежные документы проверяются на соответствие установленной форме а также на соответствие подписей имеющимся образцам представленным получателем средств. В связи с тем что наибольший объем документов поступает в электронном виде процедура проверки подписей в них изменяется.
На следующем этапе проверяются заявки на кассовый расход на наличие в них всех реквизитов и показателей как это предусмотрено требованиями п. 5 Приказа 87н
кода участника бюджетного процесса по Сводному реестру
кодов классификации расходов бюджета по которым необходимо произвести кассовый расход а также текстового назначения платежа
суммы кассового расхода и кода валюты
суммы налога на добавленную стоимость при наличии
вида средств средства федерального бюджета средства дополнительного бюджетного финансирования средства для финансирования оперативно-разыскных мероприятий
наименования банковских реквизитов идентификационного номера налогоплательщика и кода причины постановки на учет получателя денежных средств по Заявке
данных для осуществления налоговых и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы РФ при необходимости
реквизитов номер дата и предмета договора или государственного контракта реквизитов тип номер дата документа подтверждающего возникновение денежного обязательства.
Из всего перечня проверяемых показателей самым трудоемким моментом является проверка документов подтверждающих возникновение денежного обязательства. В Приказе 87н приведен полный перечень этих документов однако он не является окончательным. Законодательством РФ могут быть предусмотрены другие документы подтверждающие возникновение денежного обязательства. В данном случае специалистам осуществляющим контроль необходимо выяснить правомерность предоставления иных документов.
В качестве примера можно рассмотреть акты о приемке выполненных работ формы КС-2 и справки о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3 предусмотренные в Альбоме унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ утвержденном Постановлением Госкомстата России от 11.11.1999 N 100.
Также в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 04.07.2003 N 400 О размере оплаты труда адвоката участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания органов предварительного следствия или суда оплата труда адвоката производится на основании постановления определения органа дознания органа предварительного следствия или суда. Таким образом для санкционирования расходов получателей средств федерального бюджета на оплату услуг адвокатов в качестве документа-основания подтверждающего возникновение денежных обязательств может быть представлено постановление.
В технологии санкционирования оплаты денежных обязательств принципиальным нововведением является направление получателями бюджетных средств электронных копий документов подтверждающих возникновение денежных обязательств созданных посредством сканирования и их хранение в органах Федерального казначейства по месту открытия лицевых счетов. Порядком 87н предусмотрено создание электронных копий документов получателями бюджетных средств исходя из их технической возможности или специалистами органов казначейства.
Это нововведение содержит много положительных моментов таких как постоянная возможность обращения к ранее представленному документу в случае необходимости скорость представления документов отсутствие возможности внесения несанкционированных изменений в ранее представленные контракты или договоры. Этот механизм является первой ступенью к переходу в будущем на электронное санкционирование оплаты денежных обязательств в системе Федерального казначейства.
На наш взгляд для наиболее оптимального хранения сканированных копий подтверждающих документов в территориальных органах казначейства целесообразно ввести порядок обеспечивающий их быстрый поиск а также следует разработать порядок надежного архивного хранения в системе электронного документооборота.
Далее при осуществлении процедуры санкционирования оплаты денежных обязательств по расходам за исключением расходов по публичным нормативным обязательствам осуществляется проверка заявок на кассовый расход по следующим направлениям
соответствуют ли указанные коды классификации расходов федерального бюджета кодам бюджетной классификации РФ действующим в текущем финансовом году на момент представления документа
соответствуют ли указанные в документе коды Классификации операций сектора государственного управления относящиеся к расходам бюджетов далее — КОСГУ текстовому назначению платежа исходя из содержания текста назначения платежа в соответствии с утвержденным Минфином России порядком применения бюджетной классификации РФ
не превышает ли авансовый платеж предельного размера авансового платежа установленного законодательством
соответствует ли содержание операции исходя из документа-основания коду КОСГУ и содержанию текста назначения платежа
не превышают ли суммы остатков соответствующих лимитов бюджет-ных обязательств и или источника дополнительного бюджетного финансирования бюджетных средств учтенных на лицевом счете получателя
соответствуют ли наименования государственного заказчика и объекта капитального строительства государственной собственности РФ указанные в документе-основании данным предусмотренным нормативным правовым актом РФ регулирующим порядок доведения до органов казначейства указанных данных.
Из перечисленных направлений проверки наиболее проблемным является применение кодов КОСГУ поскольку зачастую приходится дискутировать по соответствию им расходов. Безусловно письма Минфина России в которых даны методические рекомендации по применению Классификации операций сектора государственного управления подробно разъясняют порядок отнесения расходов к тем или иным кодам. Однако в практике работы возникают случаи когда однозначной трактовки нет а получатели бюджетных средств настаивают по одному и тому же направлению расходов на применении разных кодов КОСГУ. Примером тому могут служить расходы за вывоз и утилизацию медицинских отходов когда встает вопрос применения кодов 225 Работы услуги по содержанию имущества или 226 Прочие работы услуги КОСГУ. Также вопрос применения кодов 226 Прочие работы услуги или 290 Прочие расходы КОСГУ возникает при оплате предоставления информации налоговыми органами из Единого государственного реестра юридических лиц.
Рассматривая ситуации связанные с авансированием следует отметить что ежегодно законодательными нормами закрепляется за получателями средств федерального бюджета право при заключении договоров государственных контрактов о поставке товаров выполнении работ и оказании услуг предусматривать авансовые платежи. Это означает что при поступлении в территориальный орган казначейства заявки на кассовый расход на оплату с признаком авансового платежа необходимо осуществить проверку наличия соответствующих условий в договоре государственном контракте. Также следует проверить размер аванса в целях недопущения превышения его предельного размера. На практике встречаются случаи когда в договоре или государственном контракте представленном в качестве подтверждающего документа предусмотрен аванс в размере 100 общей суммы по товарам работам или услугам по которым разрешено авансирование только в размере 30. При этом в заявке на кассовый расход сумма аванса не превышает установленного предельного размера аванса. В данном случае возникает вопрос допустимости принятия договоров и контрактов с завышенным размером авансовых платежей в то время как фактически нарушения предельного размера не происходит.
Что касается заявок на кассовый расход оформленных для расчетов по договорам гражданско-правового характера с физическими лицами следует обратить внимание на следующую проблему. Требования п. 5 Приказа 87н устанавливают что заявка на кассовый расход оформляется клиентами отдельно на оплату каждого денежного обязательства. Таким же образом должны поступать и бюджетные учреждения заключающие договоры гражданско-правового характера с физическими лицами оказывающими однородные услуги. Например у учебного заведения двести договоров с разными физическими лицами на оказание услуг по руководству практикой. У всех исполнителей услуги в одном банке открыты счета и можно было бы перечислить общую сумму по списку переданному в банк одной заявкой на кассовый расход. Однако это будет противоречить требованиям вышеуказанного пункта Порядка. В итоге организация вынуждена оформлять двести заявок на кассовый расход для оплаты каждого денежного обязательства. В свою очередь ответственные исполнители обязаны осуществлять проверку и проводить кассовые расходы по такому же количеству документов. При положительном ответе рабочее время и силы специалистов органов казначейства можно было бы направить на другие важные мероприятия например осуществление внутреннего контроля.
При положительном результате проверки документов представленных получателями бюджетных средств для оплаты денежных обязательств ответственным исполнителем проставляется отметка подтверждающая санкционирование их оплаты с указанием даты подписи расшифровки подписи исполнителя и документ принимается к оплате. При применении современных информационных технологий в системе органов Федерального казначейства совершение разрешительной надписи на платежном документе получателя бюджетных средств осуществляется в виде утверждения документа электронно-цифровой подписью.
Показателями эффективности деятельности специалистов органов Феде-рального казначейства в рамках рассматриваемого направления является безусловно отсутствие фактов превышения кассовых выплат над доведенными лимитами бюджетных обязательств фактов санкционирования нецелевого расходования средств а также отсутствие нарушений сроков проведения операций по лицевым счетам. Каждый специалист работающий в казначейской системе в том числе и специалист расходного блока должен добиваться максимальной эффективности при осуществлении полномочий по исполнению платежных документов участников бюджетного процесса.
2.3. Контрольно-счетные органы
Все органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам предусмотренным федеральными законами [1]. Однако муниципальные образования создают и специализированные контрольно-счетные органы.
Контрольно-счетный орган – это образованный представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования орган местного самоуправления входящий в структуру органов местного самоуправления являющийся постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и подотчетный представительному органу муниципального образования.
Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.
Необходимость создания и эффективной деятельности контрольных органов муниципальных образований диктуется сегодня задачами стоящими перед ними в связи с реформированием бюджетного процесса в стране и переходом к бюджетированию ориентированному на результат.
Основы организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования закреплены в Конституции РФ – абзацы седьмой и восьмой преамбулы ст. 1 ч. 1 3 ч. 1–3 7 ч. 1 12 24 ч. 2 32 ч. 1 57 130 ч. 1 и 2 и 132 ч. 1. Названные конституционные положения взятые в своем системном единстве оформляют государственно-значимую потребность муниципальных территориальных коллективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономического потенциала муниципальных образований и соответственно контролировать их безусловное выполнение обязанными субъектами.
В то же время следует отметить что Конституция РФ устанавливая общие правовые основы муниципального контроля не предопределяет какой-либо конкретной публично-правовой формы удовлетворения названной потребности членов местного сообщества не содержит в себе жестких посылок к ее строго определенному организационно-технологическому выражению.
В рамках федерального законодательства непосредственную нормативную основу организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования составляют положения ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 131-ФЗ ст. 270 БК Федеральный закон от 07.02.2011 6-ФЗ Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации.
В случаях и порядке установленных федеральными законами правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта РФ.
На муниципальном уровне основу организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования оставляют муниципальные нормативные правовые акты прежде всего устав муниципального образования и решения представительного органа муниципального образования.
Необходимо также отметить что федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации законы и нормативные правовые акты субъектов РФ муниципальные нормативные правовые акты регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов не должны противоречить БК и Федеральному закону от 07.02.2011 6-ФЗ Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ
В условиях проведения бюджетной реформы одной из основных ее целей провозглашается переход к системе бюджетирования ориентированного на ре-зультат которая позволит существенно повысить качество планирования расходов государственных муниципальных учреждений к числу которых относятся и Управление социальной защиты района. Действующая система финансирования Управления социальной защиты района не отвечает задачам достижения этой цели поскольку в ней отсутствует связь между объемом предоставляемых бюджетных средств и достижением конечных результатов деятельности учреждения что вызвано неэффективностью применяемой формы финансирования – ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений которая по сути продолжает предполагать содержание учреждения.
Анализ механизма финансового обеспечения Управления социальной защиты района свидетельствует о его неэффективности во многом обусловленным ограничениями которые изначально присущи организационно-правовой форме учреждения. В условиях невыполнения учредителем обязательств по полному покрытию всех текущих и капитальных затрат учреждения декларируемых законодательством при механизме сметного финансирования вместе с тем имеются жесткие ограничения по привлечению и использованию внебюджетных средств связанных с казначейским обслуживанием не только бюджетных но и внебюджетных средств. И наконец при механизме сметного финансирования отсутствует зависимость между объемом предоставленных бюджетных средств и качеством оказания социальных услуг а также механизмы и стимулы позволяющие пере-распределять бюджетные и средства в соответствии с изменяющимися условиями деятельности.
Для формирования эффективных экономических отношений предусмотрен комплекс финансовых мер среди которых наиболее приоритетными являются разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования Управления социальной защиты района отражающих характер реализуемых им программ нормативно–правовое обеспечение экономической самостоятельности Управления социальной защиты района последовательная реализация принципа экономической автономии Управления социальной защиты района включая распоряжение собственными внебюджетными средствами создание условий для привлечения дополнительных средств в Управлении социальной защиты района широкое использование льгот в том числе и налоговых.
Данные направления реформирования финансовых отношений Управления социальной защиты района соответствуют основным направлениям бюджетной реформы и в частности направлениям реструктуризации бюджетного сектора экономики. К наиболее важным из них относится переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг в частности нормативно-подушевому финансированию. Оно предусматривает возмещение расходов организаций на оказание стандартизируемых услуг их потребителям по единым нормативам рассчитываемым в административном порядке в том числе — в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных услуг. Основной целью внедрения нормативно-подушевого финансирования является обеспечение определения объема бюджетных средств для организаций предоставляющих в соответствии с государственным заданием государственные услуги по единым методикам путем умножения нормативной стоимости единицы государственных услуг на количество предос-тавленных услуг.
В настоящее время при финансировании Управления социальной защиты района не используются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сфере социальной защиты а применяются только материальные нормы и общие для всех бюджетных учреждений финансовые нормативы в частности ставки единого социального налога взноса нормы доплаты занимаемые должности нормы возмещения командировочных расходов тарифы оплаты электроэнергии и коммунальных услуг и т.д. Данные нормы используются при расчете объемов бюджетного финансирования по каждой статье расходов. Однако комплексные дифференцированные нормативы финансирования определяющие стоимость услуг в рамках реализуемых Управлением социальной защиты района программ до настоящего времени не разработаны. Необходимость их разработки связана с тем что использование подобных нормативов может повысить качество бюджетного планирования особенно в среднесрочном периоде когда процесс определения бюджетных ассигнований будет базироваться не столько на возможностях бюджета сколько на определении научно-обоснованных потребностей Управления социальной защиты района в средствах.
Финансовый механизм функционирования автономных учреждений имеет несомненные преимущества по сравнению с механизмом функционирования бюджетных учреждений. Он может обеспечить большую самостоятельность Управления социальной защиты района и обеспечить правовую основу для реализации социальных гарантий сохранив объекты социальной сферы в государственной муниципальной собственности. Основу этого механизма составляют новые формы оплаты социальных услуг исходя из их количества и качества предоставление широких прав самим учреждениям при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности создание стимулов для расширения источников финансирования организаций социальной сферы а также для повышения эффективности использования материальных и финансовых ресурсов.
Вместе с тем требует дальнейшей конкретизации порядок определения заданий учредителя Управления социальной защиты района по оказанию государственных муниципальных услуг. Отсутствие такого порядка не позволит обеспечить объективное распределение бюджетных ресурсов между учреждениями. А ведь именно этот вопрос интересует руководителей Управления социальной защиты района которые рассматривают вопрос о возможности своей реорганизации в автономные учреждения.
Для решения указанных проблем в частности предлагается
— преодолеть противоречие между бюджетным законодательством и нормативным правовым актом заключающееся в том что государственное муниципальное задание в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 г. 182 утверждается учредителем после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В этом случае в основе определения величины задания лежит не прогнозируемый объем предоставляемых учреждением государственных муниципальных услуг а возможности бюджета. Такой подход противоречит требованиям ст.69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривающей что государственное муниципальное задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных муниципальных услуг любыми некоммерческими ор-ганизациями. Исходя из этого механизм формирования задания предусмотренный в подзаконном акте должен быть соответствовать требованиям бюджетного законодательства и должен быть изменен – сначала на основе предложений учреждений должна определяться прогнозируемая потребность в оказываемых услугах на основе которой должны планироваться бюджетные ассигнования
— финансовое обеспечение выполнения государственного муниципального задания должно осуществляться с учетом суммарных нормативных затрат на оказание услуг предусмотренных заданием. При этом нормативы должны рассчитываться не исходя из бюджетных возможностей а исходя из реальной стоимости определенной услуги в соответствии с требованиями к ее оказанию качества технологии предоставления и т.д.. В учреждениях высшего профессионального социальной защиты например нормативы должны соответствовать реальной стоимости что не выполняется в настоящее время при планировании ассигнований для Управления социальной защиты района.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая вторая и третья
4. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая
5. Федеральный закон от 6 октября 2006 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
6. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы Учебное пособие. – М. ГУ ВШЭ 2013. – 243 с.
7. Бабич А.М. Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы Учебник для вузов. – М. Финансы ЮНИТИ 2012. – 567 с.
8. Бюджетная система России Учебник для вузов Под. ред. проф. Г.Б. Поляка. – М. ЮНИТИ-ДАНА 2010. – 550 с.
9. Бюджетная система Российской Федерации Учебник М.В. Романов-ский и др. под ред. М.В. Романовского. – 2-е изд. испр. и перераб. – М. Юрайт 2010. – 615 с.
10. Валентей С.Д. Федерализм Российская история и Российская реаль-ность. – М. Институт экономики РАН 2013. – 245 с.
11. Годин А.М. Максимова Н.С. Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации Учебник. – 5-е изд испр. и доп. – М. Издательско-торговая корпорация «Дашклв и Ко» 2013. – 643 с.
12. Государственные и муниципальные финансы Учебник Под общ. ред. И.Д.Мацкуляка. – М. Изд-во РАГС 2012. – 299 с.
13. Землянин В.Н. Бюджетное право Учеб. Пособие. – М. Юрайт 2013. – 378 с.
14. Лавров А.М. Развитие бюджетного федерализма в России Рукопись. – М. 2010. – 38 с.
15. Лупей Н.А. Финансы Учеб. Пособие. – М. Деловая литература 2013.
16. Муниципальное право Учебник для вузов Под ред. А.М. Никитина. – М. ЮНИТИ-ДАНА Закон и право 2010. – 439 с.
17. Онучак Т.С. Принципы организации межбюджетных отношений в Рос-сии Препринт # WP98047. М. ЦЭМИ РАН 2010. – 35 с.
18. Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере Подготовлено Управлением по бюджетным вопросам Международного Валютного Фонда. – М. МВФ 2010. – 91 с.
19. Сергеев Л.И. Мнацаканян А.Г. Закревская Г.С. Кузнецов О.А.. Госу-дарственные и территориальные финансы Учебник. Под общ. Ред. проф. Л.И. Сергеева. Калининград ГИПП Янтарный сказ 2010. – 368 с.
20. Финансы Учебник Под ред. В.П. Литовченко. – М. ИТК «Дашков и Ко» 2013.
21. Шичков А.Н. Шохин Н.Н. Шичков Н.А. Управление бюджетным процессом региона. – Вологда ВоГТУ 2010. 122 с.
22. Экономические реформы в России итоги первых лет 2001–2006. – М. Наука 2013.
23. Аветисян И.А. Бюджетный федерализм и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации Сборник научных трудов института в 2-х томах. – Вологда ВоГТУ 2013.
24. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов Финансы 2010.
25. Бирюков А.Г. К вопросу о назначении и результатах распределения средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации Финансы. 2013. 11. С. 8-12.